Expediente: 2121-D-2017 / PREVENCIÓN DE DELITOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Autora: María Inés Gorbea

PROYECTO DE LEY

PROGRAMA DE PREVENCIÓN DE DELITOS

CAPITULO I
CUESTIONES GENERALES

Art. 1°.- Objeto: La presente Ley tiene por objeto la creación e implementación de un Programa de Prevención de Delitos (PPD) para la Administración Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Art. 2°.- Complementariedad: La presente Ley complementa lo establecido por la Ley 4895 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública; el Decreto nacional 1162/2000 que reglamenta en el ámbito nacional la obligación de denunciar por parte de los funcionarios o empleados públicos los delitos perseguibles de oficio que conozcan, en ejercicio de sus funciones; la Ley nacional 25.188 de Ética en el ejercicio de la Función Pública; el Decreto nacional 41/99 por el que se aprueba el Código de Ética de la Función Pública. Por lo que, la presente regirá exclusivamente para todo lo que no fuere regulado por la normativa antes mencionada.
Artículo 3°.- Sujetos obligados: Serán sujetos obligados a cumplir lo dispuesto en esta ley:
a) Todos los órganos pertenecientes a la administración central, descentralizada, entes autárquicos u organismos interjurisdiccionales integrados por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
b) Poder Legislativo;
c) Poder Judicial;
d) Comunas, Consejo de la Magistratura, Ministerio Público, Procuración General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Defensoría del Pueblo, Sindicatura General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
e) Entidades públicas no estatales y; Empresas y Sociedades del Estado, Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria, Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tenga participación en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
Art. 4°.- El Programa de Prevención de Delitos (PPD) estará destinado a:
a) Promover conductas éticas, responsables y respetuosas con la normativa vigente;
b) Determinar sistemas y mecanismos para reaccionar frente a posibles detecciones de comisión de delito, y específicamente en la prevención de la corrupción;
c) Fomentar una cultura de cumplimiento normativo;
d) Establecer procedimientos para adoptar decisiones cuando se puedan plantear potenciales situaciones de riesgo de delito;
e) Imponer la obligación de adoptar ciertas conductas ante situaciones de riesgo de delito;

f) Determinar un sistema disciplinario que pueda sancionar a los funcionarios públicos que no adopten las medidas de prevención fijadas en el Programa de Prevención de Delitos.

CAPITULO II
CÓDIGOS DE ÉTICA Y DE CONDUCTA

Art. 5°: Los sujetos obligados por esta ley deberán redactar su propio Código de Ética y Conducta, en vistas a los principios, normas e incompatibilidades previstas en la Ley 4895 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública. Además, deberán capacitar a sus miembros en cuestiones éticas.

CAPÍTULO III
OFICINA DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO
Art. 6°.- Creación de la Oficina de Cumplimiento Normativo: Créase la Oficina de Cumplimiento Normativo en la órbita de la Administración Pública, dependiente del Ministerio de Seguridad y Justicia.-

Art. 7°.- Características. La Oficina de Cumplimiento Normativo es un órgano público de carácter permanente, con autonomía funcional e independencia para la toma de decisiones, que elabora y aplica el sistema de supervisión, ejecución e implementación de cumplimiento normativo en el ámbito de la Ciudad de acuerdo a la presente ley y las leyes que se dicten sobre la materia.

Art. 8°.- Principios rectores. Los integrantes de la Oficina de Cumplimiento Normativo de la Ciudad de Buenos Aires se rigen por los principios de independencia, imparcialidad, integridad, certeza, legalidad, transparencia, eficacia, eficiencia y profesionalidad.

Art. 9°.- Finalidades. Son fines de la Oficina de Cumplimiento Normativo:

a) Investigar las actuaciones que llevan a cabo los miembros de la Administración Pública y los sujetos obligados en general;
b) Emitir los informes jurídicos pertinentes relacionados con toda y cualquier situación que pueda entrañar un riesgo de corrupción o de comisión de delito;
c) Elaborar el Programa de Prevención de Delitos para cada sujeto obligado por la presente ley, en consonancia con los principios establecidos;
d) Proponer las sanciones pertinentes por incumplimientos del programa de prevención o por la obstaculización u obstrucción que pueda hacer cualquier persona a sus funciones;
e) Denunciar directamente cualquier supuesto en los que pudiera haberse cometido un acto de corrupción política y/o un ilícito.

Art. 10°.- Estructura. La estructura de la Oficina de Cumplimiento Normativo está compuesta por un Director -Oficial de Cumplimiento Normativo- y un Cuerpo de Agentes de Cumplimiento Normativo.

CAPITULO IV
OFICIAL DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO

Art. 11°.- Designación. El Oficial de Cumplimiento Normativo (OCN) es designado por la Legislatura, con acuerdo de los dos tercios del total de sus miembros, a propuesta del Poder
Ejecutivo, en sesión pública especialmente convocada al efecto, siguiendo el mismo procedimiento previsto para la designación de los integrantes del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad.
El OCN tiene la misma categoría y retribución que un secretario de gobierno. Solo pueden ser removidos por juicio político.

Art. 12°.- Requisitos. Para ser Oficial de Cumplimiento Normativo, se deben reunir las condiciones establecidas en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para el cargo de Jefe o Jefa de Gobierno. Goza de iguales inmunidades y prerrogativas que los miembros del Poder Legislativo y le alcanzan las inhabilidades e incompatibilidades jueces. Los aspirantes al cargo de Oficial de Cumplimiento Normativo deben demostrar poseer conocimientos en ética pública, derecho penal y experiencias de cumplimiento normativo, así como trayectoria profesional o académica en esas materias.

Art. 13°.- Duración en el cargo. El Oficial de Cumplimiento Normativo tiene mandato de 5 años; puede ser designado en forma consecutiva por una sola vez, por el mismo procedimiento establecido para su designación. En caso de producirse una vacancia o renuncia, se debe proceder a su reemplazo por el mismo procedimiento previsto para su designación.

Art. 14°.- El Oficial de Cumplimiento Normativo (OCN) deberá ser una persona completamente independiente que no esté sometida al poder de dirección e influencia del organismo público en cuestión.

Art. 15°.- El proceso de selección del OCN y del Cuerpo de Agentes de Cumplimiento Normativo (CACN) deberá ser transparente, y la permanencia en el cargo, limitada.

Art. 16°.- Funciones del Oficial de Cumplimiento Normativo:
a) Servir con el más alto sentido de integridad, formular juicios objetivos e imparciales, así como también promover programas efectivos de ética y cumplimiento de normas;
b) Desempeñarse diligente y oportunamente, con el más alto nivel de competencia y profesionalismo;
c) Obtener la especialización profesional adicional, si así lo requiriese el correcto y buen desempeño de sus tareas;
d) Tomar las medidas necesarias para que las distintas dependencias de la Administración Pública y los sujetos obligados en general, cumplan con las disposiciones normativas.
e) Investigar con la diligencia adecuada todas las cuestiones, información, reportes y/o conductas relacionadas a una conducta inadecuada o impropia real o potencial ya sea pasada, presente o futura.
f) Mantener informados a las máximas autoridades, sobre el estado del Programa de Cumplimiento Normativo;
g) Realizar sus tareas profesionales con honestidad, equidad y diligencia;
Art. 17°.- Obligaciones. El Oficial de Cumplimiento Normativo se compromete a:
a) No colaborar o instigar a tomar represalias contra ningún empleado que informe sobre una conducta inadecuada o impropia ya sea ésta real o sospechosa, esforzándose para implementar procedimientos que aseguren la protección contra

b) represalias a cualquier empleado que reporte una conducta inadecuada o impropia real, potencial o sospechosa;
c) Preservar el anonimato de los empleados informantes, en caso de ser requerido por ellos;
d) No divulgar información confidencial obtenida durante el curso de sus actividades profesionales;
e) Evitar cualquier conflicto real, potencial o aparente entre los intereses de la Administración Pública y los intereses del propio Oficial de Cumplimiento Normativo;
f) No engañar a las organizaciones sobre los resultados que puedan obtenerse mediante el uso de sus servicios;
g) No revelar sin que mediare consentimiento o procedimiento legal coactivo, información confidencial sobre los asuntos de negocios o procedimientos técnicos;
h) No realizar declaraciones engañosas, falaces o falsas ni afirmaciones sobre su preparación, experiencia o desempeño profesional.
i) No dañar falsamente la reputación profesional de otros profesionales de ética y cumplimiento de normas;
j) No ayudar, secundar, o participar en actos de conducta inadecuada o impropia;
k) No obstruir o mentir en una investigación.
Art. 18°.- El OCN será responsable por el buen desempeño de su cargo y por ende, se le aplicarán aquellas sanciones que se deriven del incumplimiento de los deberes a su cargo, por dejación de sus funciones, o por falta de diligencia en el ejercicio de las mismas; por lo que toda eventual denuncia podrá ser planteada por cualquier persona que se desempeñe en la Administración Pública y/o en las dependencias de los sujetos obligados conforme el art. 3°.-

CAPITULO V
DEL CUERPO DE AGENTES DE CUMPLIMIENTO NORMATIVO

Art 19°.- Se conformará un Cuerpo de Agentes de Cumplimiento Normativo (CACN), que estará compuesto por profesionales independientes, idóneos en la materia y fundamentalmente, sin relación de ningún tipo respecto de aquellos trabajadores y/o funcionarios sobre quienes se realice la tarea de verificar el correcto cumplimiento normativo.

Art. 20°.- El Cuerpo de Agentes de Cumplimiento Normativo (CACN) deberá estar compuesto por profesionales independientes. Su selección se realizará en atención a las pautas de transparencia, no pudiendo desempeñarse en el cargo por un lapso mayor a 24 (veinticuatro) meses.

Art. 21°.- Obligaciones de los integrantes del Cuerpo de Agentes de Cumplimiento Normativo:
a) No ayudar, secundar, o participar en actos de conducta inadecuada o impropia;
b) Tomar las medidas éticas y legales necesarias para prevenir conductas inadecuadas o impropias por parte de las distintas dependencias de la Administración Pública y los sujetos obligados en general.

c) Ejercer buen juicio al responder o cooperar con las investigaciones gubernamentales oficiales y legítimas o consulta referidas al organismo de la Administración Pública o sujeto obligado que se tratase.
d) No obstruir o mentir en una investigación.
Art. 22°.- Sin perjuicio de las plenas y más amplias facultades y alcances que tendrá el CACN a fin de desempeñar eficazmente sus funciones, el mismo quedará facultado para:
a) investigar las actuaciones que llevan a cabo los miembros del equipo de gobierno;
b) emitir los informes jurídicos pertinentes relacionados con toda y cualquier situación que pueda entrañar un riesgo de corrupción o de comisión de delito;
c) proponer las sanciones pertinentes por incumplimientos del programa de prevención o por la obstaculización u obstrucción que pueda hacer cualquier persona a sus funciones;
d) denunciar directamente cualquier supuesto en los que pudiera haberse cometido un acto de corrupción política y/o un ilícito.
Art. 23°.- El Cuerpo de Agentes de Cumplimiento Normativo (CACN), en el desempeño de sus funciones, elaborará informes, los que en concordancia con los principios de transparencia y acceso a la información, serán publicados en las páginas web de los respectivos organismos públicos. Dichos informes deberán ser accesibles a cualquier ciudadano, de conformidad con los principios dispuestos en la ley N° 104.

Art. 24°.- Toda denuncia que inicie una investigación por parte del Cuerpo de Agentes de Cumplimiento Normativo (CACN), deberá documentarse apropiadamente.

CAPITULO VI
DE LA LINEA DE DENUNCIAS

Art. 25°.- Definición. La línea de denuncias es una vía para reportar una conducta ilegal o contraria a los principios éticos dentro de la Administración Pública. Es un canal de información para que los empleados o terceros relacionados a la Administración Pública puedan informar a los órganos responsables de la Administración sobre sospechas de actos ilegales o indebidos.

Art. 26°.- Finalidad. La línea de denuncias insta a los empleados a que actúen cuando otros cometan actos ilícitos. Ayuda a desarrollar una cultura en la cual se reconoce el comportamiento ético, el compromiso de prevenir y detectar el fraude, y de responder en forma decidida y apropiada cuando surgen actos ilícitos. Desempeña también un papel importante en el proceso de prevención.

Art. 27°.- Implementación. La línea de denuncias deberá: (i) estar disponible en tiempo completo; (ii) ser anónima y confiable; (iii) contar con un sistema de administración de casos.
Junto con el lanzamiento de la línea de denuncias, se deberá impartir un programa de capacitación adecuado sobre el tipo de asuntos que deberían reportarse, su operación y los procesos generales que se generarán, con el fin de concientizar a los empleados sobre el fraude y/o ilícitos, incluyendo los elementos fundamentales de presión, oportunidad y racionalización.

Art. 28°.- Habilitados a denunciar:

a) Todos y cualquier empleado de la Administración Pública;
b) Toda persona física interactúe con la Administración Pública.
Art. 29°.- La Oficina de Cumplimiento Normativo será quién delinee la forma de la línea de denuncias y el tipo de reporte. El mismo podrá ser:
(i) anónimo o identificando el denunciante;
(ii) directo a un órgano de la Administración o a través de una línea ética;
(iii) interno o externo a la autoridad;
(iv) por escrito o en forma oral.

Art. 30°.- A partir de lo informado por la línea de denuncias, el CACN investigará:(i) denuncias; (ii) reportes provenientes de auditor interno, externo de la Administración Pública o del OCN; (iii) reporte proveniente de un Ministerio o Dependencia Pública; (iv) noticias periodísticas o investigaciones o denuncias gubernamentales; (v) preguntas de los trabajadores o funcionarios; (vi) reportes o quejas de los trabajadores o ciudadanos que interactúan con la Administración Pública.

Art. 31°.- El resultado de toda investigación, también deberá dar origen a un reporte verbal y por último a uno escrito final, en el cual, se indicarán los datos más relevantes de la investigación.

Art. 32°.- Compromiso. La implementación de una línea de denuncias conllevará el compromiso por parte de los sujetos obligados de no tomar represalias contra los empleados denunciantes, ante el reporte de una sospecha de violación.

Art. 33°.- Medidas disciplinarias. La política de denuncias deberá incluir un compromiso por parte de los sujetos obligados de tomar medidas disciplinarias a cualquiera que intente o tome represalias contra otro empleado que efectuó una denuncia de buena fe.

CAPITULO VI
AUTORIDAD DE APLICACIÓN

Art. 34°.- El Poder Ejecutivo determinará la Autoridad de Aplicación para el PPD que por la presente se instaura.

FUNDAMENTOS

Sra. Presidente:

El presente proyecto tiene por objeto la creación e implementación de un Programa de Prevención de Delitos (PPD) para el Ámbito Público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entendiendo que la ética y la transparencia en la función pública hacen a la calidad democrática y a la confianza de los ciudadanos en las instituciones.
Al respecto, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en su artículo 56° establece que: “Los funcionarios de la Administración Pública de la Ciudad, de sus entes autárquicos y descentralizados, son responsables por los daños que ocasionan y por los actos u omisiones en que incurrieran excediéndose en sus facultades legales. Deben presentar una declaración jurada de bienes al momento de asumir el cargo y al tiempo de cesar.” En tanto, el artículo 57° afirma: “Nadie puede ser designado en la función pública cuando se encuentra procesado por un delito doloso en perjuicio de la Administración Pública. El funcionario que fuese condenado por sentencia firme por delito contra la administración, será separado sin más trámite.”
A su vez, se entiende que el presente proyecto complementa la actual ley 4895 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública; el Decreto nacional 1162/2000 que reglamenta en el ámbito nacional la obligación de denunciar por parte de los funcionarios o empleados públicos los delitos perseguibles de oficio que conozcan, en ejercicio de sus funciones; la Ley nacional 25.188 de Ética en el ejercicio de la Función Pública, el Decreto nacional 41/99 por el que se aprueba el Código de Ética de la Función Pública y el Decreto Nacional N° 102/99, el cual crea en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional la Oficina Anticorrupción, como un organismo encargado de velar por la prevención e investigación de aquellas conductas comprendidas en la Convención Interamericana contra la Corrupción aprobada por Ley Nº 24.759.
La ética aplicada a la función pública es de vital importancia porque tiene como eje central la idea de servicio, es decir, las tareas y actividades que realizan los servidores públicos están orientadas a la satisfacción de la pluralidad de intereses de los miembros de la comunidad política. Es además un poderoso mecanismo de control de las arbitrariedades y anti valores practicados en el uso del poder público. Es un factor esencial para la creación y el mantenimiento de la confianza en la administración y sus instituciones. También es un instrumento clave para elevar la calidad de la política y la gestión pública gracias a la conducta honesta, eficiente e integra de los servidores públicos.
Dicha Convención Interamericana contra la Corrupción fue el primer instrumento internacional mediante el cual los Estados de América definen objetivos y adoptan obligaciones en su lucha contra la corrupción. Esta norma internacional recomienda a los Estados, entre otras cosas, la prevención de conductas disfuncionales que pudieran facilitar la realización de actos impropios.
En ese sentido, uno de los temas de mayor actualidad en materia de transparencia y prevención de delitos es el relativo a los Programas de Compliance o “programas de cumplimiento normativo”, como mecanismos para prevenir la responsabilidad penal de las personas jurídicas. En particular, el Código Penal español introdujo en el año 2010 la posibilidad de que las personas jurídicas respondan penalmente en aquellos supuestos en que no se haya ejercido el suficiente control sobre el personal que trabaja para la organización. Esta idea se ha ido traduciendo en la elaboración de un término

nuevo: “compliance (cumplimiento, en este caso, cumplimiento normativo)” o “programas de cumplimiento normativo”, en cuyo desarrollo ha sido pionero el derecho de los EE.UU.
La idea de Compliance emerge en los Estados Unidos, con la creación del Prudential Securities en 1950 y con la Regulación del SEC de 1960, donde con toda claridad se hace referencia a la necesidad de institucionalizar los “oficiales de Cumplimiento o Compliance Officers con la finalidad de crear -en su ámbito- procedimientos de control, monitorear operaciones y entrenar personal. El Director de Cumplimiento Normativo surge como una figura de vigilancia y control orientado a prevenir la comisión de delitos.
En España, el instrumento legal que ha consolidado esta figura, la Ley Orgánica 1/2015 del 30 de marzo por la que se modifica la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, entre otras modificaciones, se determinó que para que las empresas, organizaciones y demás personas jurídicas pudieran eximirse de su posible responsabilidad criminal por delitos cometidos por sus gestores, empleados o dependientes, los órganos de administración de las empresas deben de haber adoptado y ejecutado, antes de la comisión de dicho delitos, un modelo de organización y gestión que incluya medidas de vigilancia y control idóneas para prevenir delitos de la misma naturaleza que el comedido, debería desarrollarse en el seno de las mismas una labor preventiva eficaz de la comisión de dichos delitos, a los efectos de su evitación, sin que ello suponga ni una seguridad de 100% ni una patente de corso para el empresario, ni tampoco una situación de impunidad para la empresas y debe tenerse en consideración que hasta un plan de prevención de delitos bien hecho, puede fallar, y no evitar la comisión de la infracción penal, y no obstante, ser eficaz para el fin pretendido, que es básicamente la exoneración plena y completa de la empresa en el momento procesal correspondiente de cualquier clase de responsabilidad penal por determinados hechos cometidos en su beneficio sea éste directo o indirecto.
La tendencia internacional es la de instaurar Compliance en lo público, por varias y rigurosas razones: aunque no sea obligatorio por ley, es aconsejable por lógica y coherencia del sistema legal, teoría de riesgos, aplicando el foco donde éstos se concentran, por el volumen de los negocios públicos, por ejemplo en infraestructuras, en donde la suculencia de los importes y la envergadura requerida para los proyectos mezclan asuntos de connivencia, corrupción, monopolios, etc.
Así, los programas de cumplimiento normativo podrían definirse como el conjunto de acciones, procedimientos y buenas prácticas, con un trasfondo ético, que han de adoptar las administraciones públicas para identificar y clarificar los riesgos operativos y legales, y controlar que se esté dando cumplimiento a las distintas normativas a la que está sujeta la actividad que desarrolle una determinada empresa (persona jurídica) o en este caso, la Administración Pública. Es decir, supone un protocolo de actuación destinado específicamente a impedir que se pueda utilizar la organización, sus medios y sus recursos, para cometer un delito.
El presente proyecto, entonces, propone trasladar los principios y acciones de los “programas de complimiento normativo”, hasta ahora adoptados por las más diversas empresas, al ámbito público, como arma eficaz en la lucha contra la corrupción, entendiendo que establece mecanismos y sistemas de prevención de delitos y fomenta la cultura del cumplimiento normativo.
Es así que se propone la creación de una Oficina de Cumplimiento Normativo, así como la designación de un Oficial de Cumplimiento Normativo, una persona independiente

designada mediante un procedimiento transparente y con una duración limitada en su cargo. Mediante el Programa, el Oficial investiga actuaciones de miembros del equipo de gobierno, emite informes jurídicos y denuncia directamente cualquier supuesto en los que pudiera haberse cometido un acto de corrupción política o ilícito. Además, el proyecto prevé la creación de canales de denuncia en el seno interno de las administraciones públicas y sujetos obligados en general.

Por todo lo expuesto solicito la sanción del presente Proyecto de Ley.

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