Expediente: 2069-D-2016 / OBLIGATORIEDAD DE FIDEICOMISO CIEGO PARA FUNCIONARIOS DE LA C.A.B.A.

Autor: Maximiliano Ferraro

PROYECTO DE LEY
OBLIGATORIEDAD DE FIDEICOMISO CIEGO PARA FUNCIONARIOS DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
Articulo 1°.- Objeto. El objeto de la presente ley es la obligatoriedad de constituir un fideicomiso ciego para los funcionarios de mayor jerarquía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que a su vez sean titulares de un activo o interés financiero de relevancia económica.
Articulo 2°.- Sujetos. Quedan comprendidos como sujetos alcanzados por la obligación de dar en fideicomiso ciego los activos correspondientes, los siguientes funcionarios:
a) El Jefe y Vice-Jefe de Gobierno;
b) Los Ministros y titulares de los entes descentralizados;
c) Los Diputados de la Ciudad;
d) Los miembros del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Magistratura.
e) El Síndico General y el Procurador General;
f) Los Directores del Banco de la Ciudad de Buenos Aires;
g) Las personas que integren los organismos de control, con categoría no inferior a la de Director General;
h) El Jefe de la Policía Metropolitana.
Articulo 3°.- Condición objetiva de relevancia económica. Se considerará acreditada la relevancia económica y se aplicarán todas las disposiciones de la presente ley cuando los sujetos alcanzados suscriban en sus respectivas declaraciones juradas patrimoniales previstas en el artículo 15° de la Ley 4.895, una suma de activos o intereses financieros superior a $30.000.000 (treinta millones de pesos argentinos) los cuales se actualizaran anualmente por el índice de precios al consumidor de la Ciudad de Buenos Aires (IPCBA) dependiente de la Dirección Nacional de Estadística y Censos.
Articulo 4º.- Sociedad conyugal. Quedan alcanzados por las disposiciones de la presente ley, todos los bienes que se encuentren en cabeza del patrimonio de la sociedad conyugal. Asimismo, los cónyuges de los funcionarios alcanzados por las disposiciones de esta ley, deben dar en fideicomiso los bienes propios de los que sean titulares, que configuren alguna las condiciones de la presente ley.
Articulo 5º.- Declaración Jurada y Dictamen. A partir de la presentación de la Declaración Jurada y, previo a la constitución del fideicomiso, la misma autoridad de aplicación del artículo 23° de la Ley 4.895, contará con 10 (díez) días hábiles para confeccionar un dictamen vinculante acerca de la relevancia económica de la suma de activos o intereses financieros.
Acreditados por la autoridad de aplicación los supuestos de la presente ley, la misma enumerará los bienes, empresas, establecimientos comerciales o productivos, o activos financieros a ser dados en fideicomiso ciego, los cuales no podrán corresponder a menos del 80% del patrimonio total del sujeto.
Artículo 6°.- Bienes exceptuados. Quedarán exceptuados aquellos bienes con destino a residencia, consumo y las cuentas a la vista que tengan por objeto consumo, ahorro o administración de lo domestico.
La autoridad de aplicación será la encargada de determinar, previo traslado al sujeto obligado, los bienes que quedarán exceptuados del fideicomiso.
Artículo 7°.- Plazo de constitución. Los sujetos alcanzados por la obligación de dar en fideicomiso deberán constituirlo dentro de los 30 (treinta) días siguientes a la notificación del dictamen referido.
Articulo 8º.- Constitución voluntaria. Todos los sujetos alcanzados por la presente Ley tienen derecho a dar en fideicomiso ciego su patrimonio, más allá de que no estar obligados por los supuestos de la presente.
Articulo 9°.- Circunstancias sobrevinientes en la permanencia del cargo. Si durante el ejercicio de la función pública sobreviniesen, por cualquier motivo, las circunstancias que la presente ley establece para dar en fideicomiso ciego de los bienes del patrimonio de los sujetos alcanzados, los mismos tendrán la obligación inmediata de cumplir con todo las disposiciones de esta norma, en las mismas condiciones y plazos previstos en el artículo 5° contando a partir de la configuración de la circunstancia que lo obliga.
Artículo 10°.- Forma. El fideicomiso ciego que establece la presente ley se constituirá por medio de una escritura pública que contenga la información requerida por la autoridad de aplicación.
Artículo 11º.- Fiduciarios autorizados. Solo podrán desempeñarse como fiduciarios para los efectos de esta ley, las instituciones financieras sujetas a la supervisión del Banco Central de la República Argentina, establecidas en la Ley de Entidades Financieras o la norma que en el futuro la remplace. En ningún caso podrá el fiduciario ser una persona física.
El fiduciante podrá elegir al fiduciario en el marco de las instituciones referidas, previa aprobación por parte de la autoridad de aplicación, quien deberá constatar la inexistencia de vínculos entre ambos que pudieran desnaturalizar el objetivo previsto por la presente ley.
El fiduciante podrá remplazar al fiduciario, previa autorización de la autoridad de aplicación.
Artículo 12º.- Obligaciones del fiduciario. El fiduciario tendrá las siguientes obligaciones:
a) Disponer, invertir, o reinvertir los bienes dados en fideicomiso, sin ninguna injerencia, participación, información o conocimiento del fiduciante.
b) El fiduciario deberá emplear en el ejercicio de sus funciones el cuidado y diligencia que los hombres emplean ordinariamente en sus propios negocios y responderá de los perjuicios causados al patrimonio del fiduciante por sus actuaciones dolosas o culpables.
Asimismo será responsable de la declaración y pago de los impuestos correspondientes al fideicomiso ciego durante su vigencia, cuyo pago se hará con los fondos del mismo.
c) Deberá proporcionar anualmente a la Autoridad de Aplicación, un informe escrito con la descripción precisa y el valor de mercado de los bienes entregados en administración, así como sus rendimientos durante el año precedente, incluyendo sus costos de administración.
Artículo 13º.- Prohibición. Queda prohibido al fiduciario invertir en empresas públicas o en negocios que efectúen una parte sustancial de su actividad con el Estado.
Artículo 14º.- Sociedades comerciales y otras personas jurídicas. Corresponderá al fiduciario designar los Directores en las sociedades comerciales en las que la participación accionaria del patrimonio fideicomitido lo requiera y asumir la representación del fiduciante en las sociedades comerciales en que el fiduciante tenga cualquier porcentaje o tipo de propiedad, participación, interés o facultades de administración.
La autoridad de aplicación podrá requerir, en cualquier momento, respecto de estas sociedades, información y publicidad periódica acerca de las inversiones que realizan.
Artículo 15º.- Comunicaciones. Queda estrictamente prohibido al fiduciante dar cualquier tipo de instrucciones al fiduciario sobre la forma de gestionar, administrar y/o invertir los bienes fideicomitidos. Esta prohibición se extiende además a las personas relacionadas con el fiduciante o que tengan interés, directo o indirecto, en el fideicomiso ciego.
Toda comunicación entre el fiduciario y fiduciante y personas relacionadas y/o interesadas en el fideicomiso ciego deberá ser por escrito. Quedan prohibidas las comunicaciones orales de cualquier naturaleza entre ellos.
Las comunicaciones efectuadas conforme a este artículo deberán ser previamente aprobadas por la autoridad competente y sólo podrán versar sobre resultados globales del fideicomiso ciego, giros a beneficio del fiduciante y pago de impuestos.
Artículo 16º.- Giro de fondos. El fiduciario, previa comunicación de la autoridad competente, proveerá de fondos al fiduciante con cargo a los bienes dados en fideicomiso ciego cada vez que éste así lo solicite, no pudiendo éste indicar la forma de obtenerlos ni aquel informar la fuente específica.
El fiduciario tiene la facultad de decidir el límite de fondos a girar al fiduciante en virtud de las utilidades devengadas y/o del plan de negocios establecido, teniendo como marco la “diligencia de un buen hombre de negocios” para administrar el patrimonio fideicomitido.
Artículo 17º.- Extinción del fideicomiso. El fideicomiso ciego terminará en virtud de las siguientes causales:
a) Por el cese de la función pública del fiduciante. En este caso, deberá mantenerse por un período de 6 (seis) meses posterior al cese efectivo de la función;
b) Por la revocación expresa del fiduciante, quien deberá reemplazar al fiduciario por otro, de forma inmediata;
c) Por la renuncia o disolución del fiduciario, en cuyo caso, deberá ser reemplazado por otro fiduciario inmediatamente;
d) Por la muerte del fiduciante o la disolución de la entidad financiera fiduciaria;
e) Por la declaración de concurso o quiebra del fiduciante.
Una vez concluido el fideicomiso ciego el fiduciario deberá presentar un informe detallado sobre la evolución de los activos y los movimientos realizados durante su administración, el cual será evaluado por la autoridad de aplicación.
Artículo 18º.- Conflicto de intereses inevitable y enajenación de bienes. La autoridad de aplicación debe recomendar al funcionario público la enajenación de determinados bienes cuando por su naturaleza impliquen un conflicto de intereses imposible de evitar por la figura del fideicomiso ciego u otra figura alternativa.
Artículo 19º.- Traspaso del fideicomiso ciego. Expirado el fideicomiso ciego por renuncia, el fiduciario, previa rendición de cuentas, procederá a entregar al fiduciante el patrimonio encomendado en la fecha pactada o, a falta de estipulación, tan pronto como fuere posible; sin perjuicio de ejecutar en el tiempo intermedio aquellos actos que de otro modo se retardarían con perjuicio para el fiduciante.
En caso de muerte del fiduciante, el fiduciario deberá entenderse, para los efectos del párrafo anterior, con los herederos legales del fiduciante fallecido.
En el caso de disolución del fiduciario, la obligación señalada en el párrafo primero del presente artículo, deberá ser cumplida íntegramente por sus liquidadores.
En los casos de quiebra del fiduciante, las obligaciones de este último en relación con el fideicomiso ciego deberán ser asumidas por el síndico de la quiebra.
Artículo 20º.- Violación del secreto. La violación del secreto que el fiduciario debe guardar respecto de la gestión y administración de los bienes dados en fideicomiso ciego, será sancionada con multa de entre el 5 y el 10% del valor de los bienes dados en fideicomiso. Las multas serán impuestas por la autoridad de aplicación y el incumplimiento de esta podrán ser impuestas en sede judicial.
Artículo 21º.- Incumplimiento por parte del funcionario público. El fiduciante que no diera cumplimiento estricto a todo lo estipulado en la presente ley será sancionado con multa de entre el 10% y el 30% del valor de los bienes dados en fideicomiso o que no hayan sido dados en dicho carácter por culpa del funcionario obligado. Multas que serán aplicadas por la autoridad de aplicación o impuestas en sede judicial, de oficio o a instancia de los legitimados activos.
Asimismo, dichos incumplimientos configuraran los supuestos de mal desempeño de la función, o su equivalente, necesarios para iniciar el proceso correspondiente para la remoción del cargo.
Artículo 22º.- Autoridad de aplicación. La Autoridad de Aplicación de la Ley 4.895 actuará como órgano contralor de los fideicomisos ciegos que se constituyan, a fin de garantizar el cumplimiento de lo normado en la presente ley.
Articulo 23º.- Competencia. El incumplimiento de lo dispuesto por la presente ley faculta, a los legitimados activamente, a requerir e impulsar en sede judicial el cumplimiento de las disposiciones de esta norma. Dicho proceso judicial se sustanciara en el fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Artículo 24°.- Legitimación activa. Son titulares de legitimación activa a fin de promover e impulsar en sede judicial el cumplimiento de todas las disposiciones de la presente ley, los funcionarios alcanzados por la obligación de dar en fideicomiso ciego del artículo 2º de esta norma, el Defensor del Pueblo de la Nación, el Ministerio Público y las asociaciones que tengan como fin el fortalecimiento de la ética en la función pública y la mejora de la calidad institucional.
Artículo 25°.- Comuníquese, etc.

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

La palabra fideicomiso proviene del latín fides (confianza) y commissus (comisión o encargo). El origen del fideicomiso moderno se encuentra en el Derecho Romano como institución creada en el marco del derecho sucesorio y basada fundamentalmente en una relación de confianza como la etimología de la palabra lo indica.1 Podemos mencionar, con raíz anglosajona, dos tipos de fideicomisos: los revocables y los irrevocables. En esta última categoría se desarrolló un género de fideicomisos, cuya razón de ser es poner fuera del control de una persona sus propios bienes. Estos son los llamados blind trusts (fideicomisos ciegos).2
El presente proyecto toma como antecedentes los expedientes 5203-D-2009, 0533-D-2012 y 1250-D-2014 presentado en la Cámara de Diputados de la Nación Argentina por la Diputada Elisa Carrió. El último de ellos, en su artículo 27°, invitaba a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a dictar sus normas locales a los fines de hacer aplicable las disposiciones del fideicomiso ciego.
La idea de éste proyecto podría resumirse en el mito griego de Ulises y las sirenas: la diosa Circe había advertido a Ulises lo peligroso que era el canto de las Sirenas, razón por la cual, aquel personaje mitológico, ordenó tapar con cera los oídos de sus remeros y se ató al mástil del navío. Ulises indicó a sus soldados que si por el hechizo musical pedía que lo liberasen, debían apretar todavía más fuerte sus ataduras. Gracias a esta idea Ulises fue el único ser humano que oyó el canto y sobrevivió a las sirenas, que devoraban a los infaustos que se dejaban seducir.
Como Ulises, pretendemos que los funcionarios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se tengan que “atar al mástil” otorgando, al menos el 80% de los bienes que comprenden su patrimonio total para evitar posibles abusos, choque de intereses o aprovechamientos de su situación ventajosa mientras dure el cumplimiento de sus funciones.
Concretamente el artículo 2° del proyecto acota a los funcionarios de alta jerarquía del estado de la Ciudad la responsabilidad de quedar comprendidos como sujetos alcanzados por la obligación de dar en fideicomiso ciego sus activos correspondientes. Entre ellos se menciona al Jefe/a y Vice-Jefe/a de Gobierno; los Ministros y titulares de los entes descentralizados; los Diputados/as de la Ciudad; los miembros del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Magistratura; el Síndico General y el Procurador General; los Directores del Banco de la Ciudad de Buenos Aires; las personas que integren los organismos de control, con categoría no inferior a la de Director General y al Jefe de la Policía Metropolitana.
Ocupar uno de éstos cargos no es la única condición que se establece para ser sujeto pasivo del fideicomiso ciego. Debe existir relevancia económica en el patrimonio del funcionaria, la cual se considerará acreditada cuando los sujetos alcanzados suscriban en sus respectivas declaraciones juradas patrimoniales previstas en el artículo 15° de la Ley 4.895, una suma de activos o intereses financieros superior a treinta millones de pesos ($30.000.000.-), cifra que se irá actualizando anualmente de acuerdo al íncide de precios al consumidor de la Ciudad de Buenos Aires (IPCBA), dependiente de la Dirección Nacional de Estadística y Censos.
Podríamos analizar en profundidad el fideicomiso empezando definiéndolo como el negocio mediante el cual una persona trasmite la propiedad de ciertos bienes con el objeto de que sean destinados a cumplir un fin determinado. Aquí tenemos dos conceptos: la transferencia de la propiedad del bien; otro, un mandato en confianza.
Según el artículo 1.666 de nueco Código Civil y Comercial de la Nación “…hay contrato de fideicomiso cuando una parte, llamada fiduciante, transmite o se compromete a trasmitir la propiedad de bienes a otra persona denominada fiduciario, quisen se obliga a ejercerla en beneficio de otra llama beneficiario, que se designa en el contrato, y a transmitirla al cumplimiento de un plazo o condición al fideicomisario…”3.
Pero el llamado blind trust o fideicomiso ciego implica una figura representada por una persona o conjunto de personas que transmiten la administración y negocio de sus bienes a un tercero con el objetivo de probar que en su acción (por ejemplo, sus actos de gobierno en éste caso) no hay ninguna intencionalidad económica. El administrador, por lo tanto, ejercerá su trabajo en forma discrecional durante cierto período de tiempo, sin ninguna posible intervención o participación del dueño del capital.
En Latinoamérica tenemos el ejemplo del ex presidente de Chile Sebastián Piñera quien constituyó un fideicomiso ciego para mantener sus bienes fuera de su control mientras se desempeñó como jefe de Estado. Aunque valiosa, la iniciativa fue duramente cuestionada cuando se supo que el 70% de sus bienes quedó excluido. Asimismo el actual presidente de Argentina, Mauricio Macri, constituyó una figura similar. Por eso, en general nos parece importante regular ésta figura en el ámbito de la Ciudad para que se establezca un porcentaje mínimo de los bienes que deben ser incluidos, como también, incluir a los bienes que produzcan alguna ganancia. Asimismo suelen excluirse la vivienda que se utiliza para vivir o bienes que no posean explotación comercial. Concretamente proponemos que el fideicomiso ciego no pueda implicar menos del 80% de los bienes.
Según explica la Diputada Elisa Carrió en su proyecto de la Cámara de Diputados: “(…) Para enfrentar este tipo problemas democracias modernas como las de Estados Unidos y Canadá han recurrido a la figura del fideicomiso ciego, que consiste en privar al funcionario público electo -mientras dure su desempeño o ejercicio del cargo- de la administración, control y acceso a la información respecto del día a día de sus inversiones y negocios, de modo de eliminar toda posibilidad de conflicto de interés entregando esta tarea a un tercero. En Estados Unidos, la primera persona electa para un cargo público que utilizó la modalidad del fideicomiso ciego fue el Presidente Lyndon Johnson, debido a que su familia era dueña de la empresa radiodifusora y de televisión. Posteriormente, a fin de hacer cumplir esta y otras reglas se creó Oficina Gubernamental de Ética -Office of Government Ethics-, la cual hoy en día es una agencia independiente. Por su parte, tanto el Senado como la Cámara de Representantes contemplan la utilización de este tipo de instrumentos, controlados por su propia oficina de ética. (…)”4.
Pero es importante destacar, como lo afirma María Verónica Tarzia5, que aunque la figura jurídica del fideicomiso ciego apunte al conflicto de intereses, podríamos afirmar que tiene un fin en sí mismo ya que “(…) provee una alternativa proactiva para mitigar los riesgos y la concreción de estos conflictos (…)”6. En ese sentido, creemos que el presente proyecto implica una línea de acción clara tendiente a delinear propuestas que acrecienten sus posibilidades de aplicación a casos concretos. No es ociosa, en ese sentido, la relación al mito de Ulises ya que, la medida propuesta puede ser una acción preventiva eficaz frente a la malversación de fondos.
Frente a la innumerable cantidad de actos de corrupción que día a día se revelan, teniendo a funcionarios de alta jerarquía como protagonistas, nos parece importante avanzar en éste tipo de medidas legislativas. Éste proyecto también lo presentamos en el contexto de innumerables iniciativas para controlar la influencia del dinero en la política: por eso nuestro proyecto de financiamiento transparente citábamos a la Dra. Ferreira Rubio7 acerca de la importancia de la relación entre el dinero y la política:“Es indistinto que se trate de países ricos o pobres, centrales o periféricos; tampoco importa cuáles sean las normas que regulan el financiamiento. La omnipresencia del tema se vincula con una crisis de la ética en la función pública y en la actividad política, y con una pérdida de confianza de los ciudadanos en las instituciones en general y en los partidos políticos, en particular… En este marco, la financiación de la política por parte de sectores privados se ve como una forma indirecta de comprar influencias y obtener beneficios y poder. El financiamiento público, a su vez, es resistido; los ciudadanos cuestionan el empleo de fondos públicos para financiar instituciones que no los representan y a las que perciben como defensoras de meros intereses corporativos y personales”.
El proyecto prevé como penalidades económicas que el fiduciario debe guardar respecto de la gestión y administración de los bienes dados en fideicomiso ciego, será sancionada con multa de entre el 5 y el 10% del valor de los bienes dados en fideicomiso. Las multas serán impuestas por la autoridad de aplicación y el incumplimiento de esta podrán ser impuestas en sede judicial. Respecto al funcionario, el fiduciante que no diera cumplimiento estricto a todo lo estipulado en el proyecto será sancionado con multa de entre el 10% y el 30% del valor de los bienes dados en fideicomiso o que no hayan sido dados en dicho carácter por culpa del funcionario obligado. Asimismo, dichos incumplimientos configuraran los supuestos de mal desempeño de la función, o su equivalente, necesarios para iniciar el proceso correspondiente para la remoción del cargo.
Nos parece importante destacar que regulando la figura de los fideicomisos ciegos podríamos establecer una traba de gran importancia para los funcionarios de mayor responsabilidad del estado, lo cual ayudaría a evitar que bandas criminales o delincuentes comunes lleguen a altas esferas del poder bajo el ropaje de líderes políticos.
Es por los motivos aquí expuestos que solicitamos la discusión del presente proyecto de ley y su posterior aprobación.

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